Polska

I rządzący, i opozycja powołują się chętnie na Konstytucję RP. Czynią to często powierzchownie, na przykład wyrywając z całości zdania im wygodne. Inni znowu dostrzegają defekty naszej ustawy zasadniczej, ale jej poprawianie pojmują jako doklejanie postanowień, jakie się im podobają czy wydają się doraźnie użyteczne. Tak zresztą modyfikowano ją dotąd, dostosowując się do Unii Europejskiej.

Konstytucja jako całość była wynikiem kompromisu i łączy postanowienia niezupełnie pasujące do siebie, jeśli nie sprzeczne. Nic dziwnego, że państwo oparte na takiej konstytucji nie funkcjonuje najlepiej. Konstytucja w dużym stopniu generuje taki rząd i taką opozycję, jaką mamy. Zmiana konstytucji wydaje się więc potrzebna, ale zmiana gruntowna i przemyślana, wychodząca poza doraźne potrzeby. Były takie próby, zapomniane, jak inicjatywa RPO Janusza Kochanowskiego, i warto do nich wracać.
Grzech pierworodny
Konstytucja z 1997 r. w art. 10, p. 1 stwierdza: Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Jest to zasada szeroko stosowana w świecie i sprawdzona.
W dyskusjach o trójpodziale przeocza się jednak słonia w menażerii. Dalszy ciąg konstytucji tę zasadę bowiem podważa! Przepisy o władzy ustawodawczej i wykonawczej skonstruowane są tak, że obie należą do zwycięzcy w wyborach. Kto ma większość, i uchwala ustawy, i formuje rząd. Nie ma nawet symbolicznego rozdziału między nimi, gdyż posłowie mogą być zarazem ministrami. A niezależny od parlamentu prezydent władzę ma dość niewielką.
Oczywiste skutki są dwa. Przy niepewnej większości parlamentarnej władza wykonawcza musi być niestabilna (w wielu krajach tak było i jest). Ta sytuacja rodzi w obywatelach naiwną, ale niebezpieczną tęsknotę za rządami autorytarnymi.
Drugi skutek to powiązanie ustawodawstwa z bieżącymi celami władzy wykonawczej, przez co staje się ono zmienne, zbyt szczegółowe i zbyt obszerne. Rząd nie ma żadnego hamulca przy powiększaniu biurokracji, a prawodawstwo staje się jej narzędziem.
Trzeci skutek jest taki, że i władza wykonawcza, i ustawodawcza stają się przedłużeniem partii czy koalicji rządzącej. Ośrodek realnej władzy przenosi się do zarządów partii. Jest to zasada zupełnie niekonstytucyjna, ale wynikła logicznie ze szczegółowych zapisów konstytucji i ordynacji wyborczej.
Ten błąd, połączenie władzy wykonawczej i ustawodawczej w rękach zwycięskiej partii, jest dość powszechny w konstytucjach dzisiejszych, gdyż przeważnie rząd jest powoływany przez parlament. Jedynym sposobem na zapewnienie trójpodziału w tej sferze jest system prezydencki, jak w USA, gdzie wyborcy wybierają osobno głowę państwa, po czym prezydent dobiera ministrów. To zapewnia jaką taką równowagę między władzami.
Zauważmy tu jeszcze jedną sprzeczność, zapewne nieuniknioną. O ile władza ustawodawcza dzięki wyborom ma charakter demokratyczny, to władza wykonawcza ma z natury cechy scentralizowanej monarchii, a sądownicza wymaga elitarnej specjalizacji. Teoria trójpodziału władz Monteskiusza opiera się bowiem na arystotelesowskiej pochwale ustroju mieszanego, z elementami demokracji, monarchii i arystokracji. Tym samym państwo oparte na trójpodziale tylko w ograniczonym stopniu może być demokratyczne (wbrew art. 2); konsekwentna realizacja demokracji wymagałaby w szczególności wyborów na sędziów, co budzi spore wątpliwości.
Pozycja sądów
W rezultacie mamy w Polsce i Europie raczej dwupodział niż trójpodział. Z jednej strony stoi władza wykonawczo-ustawodawcza wynikła z wyborów, z drugiej sądownicza z nominacji. Prowadzi to i musi prowadzić do przepychanki między nimi, jawnej lub ukrytej. Z jednej strony władza partyjna pośrednio wpływa na sądownictwo i jego decyzje, z drugiej sądownictwo próbuje swoją władzę poszerzyć.
Upowszechnienie się hydry dwugłowej, owej władzy wykonawczo-ustawodawczej, zainspirowało dwudziestowieczny wynalazek trybunału konstytucyjnego. Te trybunały mają kontrolować ustawodawcę, co bywa użyteczne, ale grozi rozwielmożnieniem się sądownictwa, które w pewien sposób otrzymuje prawo weta wobec decyzji zwycięzcy wyborów. Władza sądownicza przejmuje istotną część władzy ustawodawczej i ogranicza demokrację.
Ponadto opanowanie trybunału konstytucyjnego czy innego sądu tego typu (Sąd Najwyższy w USA) przez jedną opcję, daje jej wielką władzę niezależną od wyborców, czyli narodu. Tego oczywiście obawiała się obecna ekipa rządząca, i nie bez racji. Jednakże w zdrowym systemie opartym na trójpodziale trybunał konstytucyjny jest mało potrzebny i w gruncie rzeczy go zaburza na korzyść niedemokratycznej judykatury.
Sądownictwo i na inne sposoby przejmuje uprawnienia ustawodawcy. Tam, gdzie precedensy ustanawiane przez sąd najwyższy są wiążące dla innych sądów (w Polsce na szczęście nie), sam staje się on ustawodawcą. Takie właściwości może mieć europejski trybunał sprawiedliwości, narzucając interpretacje niezgodne i z intencją ustawodawcy europejskiego, i z ustawami krajowymi, co mu się zdarza.
Wzajemna relacja między władzami powinna być więc starannie przemyślana. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest sprawą dość oczywistą. Natomiast trzeba poszukać modelu innego niż dwie patologiczne tendencje obecne. Z jednej strony sądownictwo, które według popularnej opinii samo się mianuje i kontroluje, nadużywa swoich uprawnień i pracuje w sposób dla obywateli niezadowalający. Z drugiej strony władza wykonawcza, która wyobraża sobie, że gdyby sądy po swojemu zreformowała, to by jej nie wadziły.
Naród czy przedstawiciele?
Władza zwierzchnia w RP ma należeć do narodu (a nie do PE/KE...), który sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio (art. 4). To „bezpośrednio” ma małe znaczenie praktyczne. W rzeczywistości za sprawą przepisów szczegółowych przedstawiciele przejmują władzę od narodu, teoretycznego suwerena.
Dalej, preambuła Konstytucji mówi, że zawiera ona prawa podstawowe, oparte m.in. na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Mało kto wie, czym jest zasada pomocniczości (subsydiarności). W nazwie tej chodzi o to, że władze publiczne mają pomagać obywatelom w wykonywaniu ich zadań, a nie je przejmować. Co może zrobić jednostka, rodzina, przedsiębiorstwo, samorząd, nie powinno być zadaniem centrali. Nietrudno dostrzec, że polskie prawodawstwo oparte jest raczej na zasadzie centralizmu (wbrew art. 15, p. 1). Państwo zajmuje się wszystkim, do czego może się wtrącić, i utrudnia działalność obywatelom – najbardziej gospodarczą.
Powie ktoś, że obywatele mogą wybrać inną władzę. Otóż konstytucja, ordynacja wyborcza i inne przepisy skonstruowane są tak, żeby im to utrudnić. Kluczowe słowo znajduje się w art. 96, który głosi, że wybory do Sejmu są proporcjonalne. Prowadzi to pośrednio do ograniczenia władzy narodu na rzecz jego przedstawicieli.
Ładnie to brzmi, że każdy może mieć proporcjonalny udział we władzy ustawodawczej. Tymczasem, po pierwsze, ordynacja sejmowa wprowadza warunek uzyskania 5% głosów przez daną listę. Nazywając rzecz po imieniu, zwolennicy partii mających niższe poparcie są dotkliwie dyskryminowani przez pozbawienie i biernego, i czynnego prawa wyborczego. Notabene próg wyborczy nie dotyczy mniejszości narodowych, wbrew zasadzie równości wobec prawa (art. 32). Czym jest tak naprawdę ten próg, pokazują niedawne zmiany w ordynacji do PE: uzyskanie mandatów wymaga kilkunastu procent głosów (przez co zapewne przepadną Kukiz i Wolność, a PiS efektownie przegra z koalicją PO-N-PSL-SLD).
Następnie, proporcjonalność i próg procentowy oznaczają, że w wyborach mogą kandydować udział tylko odpowiednio duże organizacje ogólnopolskie: organizacje, a nie obywatele. W takich organizacjach warunkiem dostania się na listę kandydatów jest aprobata góry. Inaczej mówiąc, prawo do kandydowania do Sejmu, bierne prawo wyborcze, uzależnione jest od szefostwa partii politycznej czy komitetu. Takie wybory nie są już, wbrew zapisom konstytucji, bezpośrednie! A skoro tak się dzieje, władza po wyborach, tak wykonawcza jak ustawodawcza, musi trafić w ręce szefów partii. Wiadomo, że tak jest, ale czy rozumiemy przyczyny? Analogiczne patologie powstają w wyborach samorządowych, gdzie też przeważają listy partyjne.
A wracając do systemu przedstawicielskiego: państwo polskie nie jest zatem rządzone demokratycznie, lecz oligarchicznie, gdyż przedstawiciele narodu zachowują się w praktyce jak oligarchiczna grupka. Podobnie jest gdzie indziej, w tym we władzach UE. Na to nakładają się inne oligarchie: system biurokratyczny, oligarchia finansowa (korporacje i sektor państwowy), scentralizowane media. Manipulują one nieraz i rządzącymi, i rządzonymi. Wszelkie oligarchie wchłaniają też majątek, jak w starym dowcipie, że szampan to napój klasy robotniczej pity ustami jej przedstawicieli. Łączny efekt to brak demokracji rozumianej jako rządy świadomych obywateli, troszczących się o państwo jako „rzecz wspólną”, respublica – „rzeczpospolita”.
System partyjny paczy umysły obywateli, którzy myślą, że ich zadaniem jest wybranie partii, a nie swojego przedstawiciela – a potem także w wyborach do senatu i samorządów głosują na partię, nie zapamiętując nawet nazwiska kandydata. Lekarstwo na to wszystko jest znane, a są nim jednomandatowe okręgi wyborcze. Kandydat musi zdobyć większość głosów, a nie jedynkę na liście. Wskazany jest system dwóch tur, w którym po nierozstrzygniętej pierwszej w drugiej konkurują dwaj najlepsi. To mamy obecnie tylko przy wybieraniu prezydenta, burmistrzów, wójtów.
Gdy obywatele nauczą się głosować na kandydata, a nie na partię, poziom parlamentarzystów wzrośnie. Kierownictwa partii będą musiały pozyskiwać najlepszych ludzi i liczyć się z nimi, a nie forsować zaufanych. Partie pozostaną, ale się zmienią.
Inne wątpliwości
W związku z awanturą o Sąd Najwyższy ujawnił się konflikt między artykułem konstytucji o kadencji I prezesa SN a tym, który pozwala ustawowo określić wiek przechodzenia sędziów w stan spoczynku (art. 183 p. 3 oraz art. 180 p. 4). Wbrew obu stronom, rozstrzygnięcie nie tylko nie jest oczywiste, ale wręcz niemożliwe, aczkolwiek Trybunał Konstytucyjny mógłby arbitralnie orzec, który artykuł w tym przypadku należy zastosować. Inna sądowa niedoróbka w Konstytucji to nie rozstrzygnięcie kwestii, czy TK ma prawo badać ustawę jego samego dotyczącą. Wprawdzie nie można sądzić we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua), ale Konstytucja pozostawiła tu lukę.
Konstytucja posługuje się wieloma pojęciami nieostrymi. Sprawiedliwość społeczna to ogólnik o mętnym znaczeniu (art. 2). Dlaczego nie po prostu sprawiedliwość? A „zrównoważony rozwój” (art. 5)? Co to w ogóle jest? Funkcjonuje jako hasło wrogich wolnej gospodarce demagogów. Art. 58 mówi: Zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą. Tak szeroki zakaz może uderzyć w każdą organizację, która działa na rzecz zmian w prawie! Skądinąd art. 13 mówi o czymś podobnym, ale precyzyjniej. W art. 76 czytamy o nieuczciwych praktykach rynkowych. Zapewne chodzi o antyrynkowe.
Problemem są też obietnice bez pokrycia, albo, żeby to ładniej nazwać, cele idealne. Sprawy sądowe mają być rozpatrywane bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45), gdy plagą sądownictwa jest przewlekłość postępowań. Biurokratyczny ucisk wobec przedsiębiorców zaprzecza art. 22 o wolności gospodarczej. Art. 65 obiecuje politykę pełnego zatrudnienia, co zawsze było dalekie od realizacji. Powszechny i równy dostęp do wykształcenia (art. 70) jest nieosiągalny z powodu różnic w miejscu zamieszkania. Wspieranie budownictwa socjalnego (art. 75) oznacza programową nierówność wobec prawa, gdyż jedni muszą na mieszkanie zapracować, a inni nie.
Jeszcze przed uchwaleniem tej konstytucji Centrum im Adama Smitha skrytykowało ją między innymi jako dokument źle napisany, daleki od rangi konstytucyjnej i w ogóle od porządnej legislacji. Powinna być krótsza i napisana precyzyjniej. A Zbigniew Herbert tak skomentował jej tekst: Roi się w nim (…) od mętnych sformułowań, mających zapewne przykryć treści i zapowiedzi zgoła groźne – system o fasadzie kapitalistycznej, którego istotę stanowi gardząca społeczeństwem oligarchia, posiadająca wszystkie kluczowe urzędy i stanowiska finansowo-polityczne.
(Artykuł wcześniej opublikowany w „Rzeczpospolitej”)
Michał Wojciechowski
Profesor UWM w Olsztynie, ekspert Centrum im. Adama Smitha

Tweet