Polska

Przed nami wybory samorządowe, zatem wybierzemy swoich przedstawicieli do organów stanowiących i wykonawczych samorządów terytorialnych na wszystkich jej szczeblach. W samorządzie terytorialnym skupia się władztwo obywateli. To właśnie na najniższym poziomie w systemie zarządzania państwem mamy odpowiedź na pytanie w jakim państwie żyjemy – czy jesteśmy podmiotem mającym wpływ na nasze otoczenie czy przedmiotem ociemniałym i sterowanym przez cały system organizacji sektora publicznego. To właśnie gmina/miasto swoimi decyzjami dowodzi, czy mamy pełną wiedzę przede wszystkim o rządzeniu i rządzących i publicznych zasobach finansowych oraz o tym jak te zasoby są gromadzone i wykorzystywane.

Tak jak w odniesieniu do zarządzania kadrami w sektorze publicznym napisałem pierwszą w Polsce monografię, tak też było w odniesieniu do samorządów terytorialnych, bowiem już w 1996 roku po przeprowadzeniu badań w obszarze historii, prawa, zarządzania i finansów wydałem pierwszą monografię w Polsce o samorządzie gminnym. Potem były kolejne monografie i setki artykułów na podstawie badań odnoszących się przede wszystkim do zarządzania zasobami sektora publicznego. W prezentowanym artykule pozwolę sobie streścić wnioski z moich 3 monografii, zatem zacytować to co było i jest moim dorobkiem naukowym na przestrzeni 30 lat badań prowadzonych przede wszystkim na Mazowszu, w Wielkopolsce i na Warmii i Mazurach – zatem do 2012 roku. Od tamtego czasu napisałem, tym razem z żoną będącą też profesorem uczelnianym, kolejne monografie z obszaru zarządzania samorządem terytorialnym oraz zarządzania kadrami, finansami i bezpieczeństwem w wymiarze lokalnym i ponadlokalnym.

1988 - Kadra kierownicza administracji państwowej1

W swojej pierwszej monografii zaprezentowałem wyniki badań wśród kadry kierowniczej administracji państwowej przeprowadzonych w latach 1986-1987. Badania odwoływały się do zmian jakie następowały w administracji państwowej od chwili utworzenia 49 województw w 1975 roku a wcześniej gmin w 1973 roku. Przedmiotem mojego zainteresowania były między innymi postawy kadry kierowniczej w pierwszych latach po wprowadzeniu w 1981 roku stanu wojennego. Był to okres dużej wymiany kadry kierowniczej administracji, który trwał nieprzerwanie do końca lat 80-tych - potem zmiany następowały wraz z reorganizacją podziału terytorialnego i utworzeniem samorządów gminnych a następnie redukcja województw do 16 i utworzenie samorządów powiatowych i wojewódzkich. Analizując zmiany w administracji lat 80-tych wskazałem na ciągłe rewolucje w polityce kadrowej często powodowane powtarzającymi się zmianami w strukturze urzędów.

Następowało masowe odchodzenie urzędników ze stanowisk a na ich miejsce przychodzili nowi. Wraz z tymi zmianami następowały zmiany w świadomości oraz narastała niepewność i oczekiwanie na to, co przyniesie jutro i szczególnie które wydziały zostaną zreorgani­zowane, kto będzie musiał odejść z urzędu i kto pozostanie. Analizując zmiany w strukturach urzędów administracji państwowej stwierdziłem, że miały one znaczenie bardziej spektakularno-propagandowe niż zmierzały do wyraźnego poprawienia niekorzystnych zjawisk występujących w administracji państwo­wej. Zmiany te doprowadziły do pogorszenia się wielu wskaźników takich jak wykształcenie, wiek i spadek urzędniczych dochodów. W okresie tym dało się zaobserwować głębokie przemiany w świadomości kadry urzędniczej, licznie dała się stwierdzić frustracja, niechęć do działalno­ści społecznej, niepewność oraz brak ugruntowanego poglądu na przyszłość.

Wynikiem badań prowadzonych w latach 80-tych wśród kadry kierowniczej administracji państwowej było wskazanie na:

• postępujący proces degradacji społecznego uznania dla zawodu urzęd­nika, wysoka fluktuacja kadr w urzędach odnosząca się przede wszystkim do kadry o wysokich kwalifikacjach, dominacja zasad nomenklatury partyjnej eliminująca kwalifikacje, deprecjacja wykształcenia i eliminowanie osób przejawiających inicjaty­wę i zatrudnianie przede wszystkim osób dyspo­zycyjnych, bez ambicji i wiary we własne siły oraz prezentujących postawy bezkryty­czne, przechodzące w lojalność a nawet służalczość,

• pogłębienie dysproporcji między postawą w pracy (postawą oficjalną) a prezentowaną w życiu prywat­nym (nieoficjalnie), postrzeganą przez społeczeństwo jako tzw. podwójna moralność,

• sprzeczności w obszarze świadomości urzędników, której przejawem było z jednej strony uznawanie roli PZPR w państwie, a z drugiej bardzo krytyczna jej oce­na, w niektórych przypadkach granicząca z wrogością, bowiem dla wielu badanych urzędników przynależność do PZPR oraz uznawanie (oficjal­nie) polityki partii było traktowane instrumentalnie, „trzeba być w partii, aby pełnić funkcje kierownicze”, bądź „dla świętego spo­koju".

W podsumowaniu stwierdzam też, że w odniesieniu do administracji państwowej można mó­wić o występowaniu w niej wielu negatywnych zjawisk, które można byłoby nazwać patologią administracji. Dominują w niej zjawiska i procesy pogłębiające i tak niekorzystny jej stan, co świadczy o nietrafności wprowadzonych rozwiązań przez ośrodki decyzyjne. Dlatego konieczne było inne spojrzenie na rolę współ­czesnej administracji oraz na miejsce w niej ludzi określanych mianem urzęd­nika państwowego. Zmian tych nie dokona się w na poziomie urzędu, mimo że rola kierujących urzędami oraz poszczególnymi komórkami jest tu istotna, to podstawowe znaczenie mają rozwiązania i decyzje centralne — wynika to z istoty i hierarchicznej struktury administracji państwowej.

Badania ukazały administrację państwową jako instrument w rękach partii rządzącej, której urzędnicy najczęściej ślepo służyli. Moje wnioski spotkały się z ostrą krytyką ze strony funkcjonariuszy partyjnych oraz kierownictwa administracji państwowej wojewódzkiej i centralnej. Zostały jednak wykorzystane na przełomie lat 80-tych i 90-tych w kształtowaniu nowego prawa i zasad funkcjonowania administracji samorządowej i scentralizowanej.

1997 - Samorząd Terytorialny – historia, ustrój, finanse, zarządzanie2

W monografii odnoszącej się do samorządu terytorialnego zawarłem wiedzę wynikającą z mojego udziału w tworzeniu samorządów gminnych oraz w pracach związanych z kształceniem kadr administracji scentralizowanej i zdecentralizowanej. Dużym dla mnie doświadczeniem był też udział w zespole śp. prof. Michała Kuleszy, w którym zajmowałem się konstruowaniem prawa odnoszącego się do kadr administracji państwowej i samorządowej. Wynikiem tych prac było złożenie w 1993 roku na ręce Waldemara Pawlaka ówczesnego premiera RP dokumentów, które miały być inicjatywą ustawodawczą Rządu RP w obszarze polityki kadrowej w administracji. Ale po pewnym czasie dowiedziałem się, że wszystko to „trafiło do kosza” i wróciły zasady polityki kadrowej kreślone w mojej pierwszej monografii.

W monografii wydanej w 1997 roku wskazałem przede wszystkim na decyzje elit rządzących zmierzające do niszczenia idei samorządu terytorialnego wpisanej do ustawy z dnia 8 marca 1990 roku. Trzeba podkreślić, że powrót do instytucji samorządu, po czterdziestu latach jej nieobecności w Polsce, potraktowany został w kategoriach racji stanu a samorząd został uznany za podstawę nowego porządku społecznego. Zmiany zapoczątkowało uchwalenie przez Sejm w dniu 8 marca 1990 roku, a następnie zatwierdzenie przez Senat i Prezydenta ustawy o zmianie PRL-owskiej konstytucji. Ustawę tę uchwalono równolegle z ustawą o samorządzie terytorialnym (obecnie zwana ustawą o samorządzie gminnym) oraz ordynacją wyborczą do rad gmin. Jednak w wymiarze praktycznym największe znaczenie miała uchwalona przez Sejm RP ustawa z 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji pomiędzy administrację scentralizowaną i zdecentralizowaną - ustawa dla wielu działaczy tamtego okresu będąca zaprzeczeniem samodzielności i samorządności, bowiem w praktyce ubezwłasnowolniła organy gminne sprowadzając je do roli zarządzania tylko „sprzątaniem urzędu gminy”.

Jednostopniowy system samorządowy wprowadzony po wyborach 27 maja 1990 roku, opierał się o ustawę samorządową nie do końca rozstrzygającą docelowy model funkcjonowania społeczności lokalnych. Wiele rozwiązań systemowych tej ustawy miast doprowadzić do decentralizacji, w szeregu przypadkach wzmocniło system administracji rządowej nadzorującej i zarządzającej zadaniami przypisanymi w ustawie z 8 marca samorządom gminnym. I co jest szczególnie interesujące, tak zwana ustawa kompetencyjna uchwalona została 10 dni przed wyborami a ukazała się w sobotę, dzień przed wyborami samorządowymi.

Zatem kampania wyborcza przebiegała w atmosferze ustawy z dnia 8 marca a zbudowana rzeczywistość, wykreślając założenia tej ustawy, opierała się o brak wiedzy osób kandydujących do organów gminnych i też obywateli wybierających te osoby. W procedurze tej widać było dążenie ówczesnej władzy politycznej, składającej się przede wszystkim z byłych funkcjonariuszy i współpracowników służb PRL-owskich, do zatrzymania upodmiotowienia obywateli i decentralizacji państwa. Dopiero w latach późniejszych samorządy gminne zaczęły przejmować m.in. oświatę (po kryzysie finansowym i braku środków na finansowanie m.in. ogrzewania szkół) i przedsiębiorstwa komunalne.

W końcowych wnioskach w tej monografii znalazło się stwierdzenie, że w społeczeństwach cywilizowanych, na mocy konstytucyjnych uprawnień, ludzie ustalają warunki i zasady działania administracji scentralizowanej i zdecentralizowanej. Aby czynić to właściwie, muszą nauczyć się sztuki rządzenia oraz rozumienia tego, co znaczy rządzić.

Wobec wielu działań ze strony elit rządzących przynoszących negatywne skutki z punktu widzenia interesu społecznego, społeczeństwo demokratyczne cały czas powinno poddawać analizie krytycznej wszystkie układy i struktury mające wpływ na sprawy o znaczeniu społecznym w wymiarze lokalnym i ponadlokalnym.

Podkreśliłem też, że w każdym społeczeństwie o słabo ukształtowanej kulturze politycznej, tworzące się elity rządzące lub mające wpływ na rozstrzyganie spraw w dalszym i bliższym otoczeniu, stają przed pokusą dbania wyłącznie o siebie, zapominając o potrzebach innych ludzi. Uważne przyglądanie się naszym reprezentantom w strukturach władzy nie sprowadza się tylko do obowiązku obywatelskiego, ale przede wszystkim do dbania o realizację naszych, indywidualnych potrzeb i bezpieczeństwa w wymiarze nam najbliższym. Funkcjonująca rzeczywistość wśród elit lokalnych zmierzała do osiągnięcia dominacji nad innymi a nie do doskonalenia mechanizmów umacniających zasadę umowy społecznej - niezbędny element współuczestniczenia wszystkich w czymś co na gruncie polskim nazywamy samorządnością.

2012 - Kwalifikacje radnych a zarządzanie zasobami gminy. Identyfikacja – Diagnoza - Kierunki zmian3

W monografii tej pozwoliłem sobie porównać samorządy gminne Warmii i Mazur oraz Wielkopolski. Badania przeprowadzone zostały wśród prawie 2300 radnych Wielkopolski i Warmii i Mazur oraz urzędników i osób pełniących funkcję organu wykonawczego. Badania wykazały, że samorządy gminne są systemem podlegającym ciągłemu procesowi przeobrażeń. Wielkość tych zmian zdeterminowana jest przede wszystkim przez prawo państwowe, bowiem to ustawodawca określa podstawowe kompetencje i relacje między organami samorządu gminnego i to ustawodawca przede wszystkim kształtuje prawne zasady wykorzystania lokalnych zasobów, w tym wpływa na transparentność zarządzania zasobami finansowymi.

Badania ukazały postępującą polaryzację rozwoju samorządów gminnych, która obok niedoskonałości prawa państwowego, wynika z wielkości i efektywności wykorzystania lokalnych zasobów i jest też uwarunkowana obszarem kulturowym determinującym sprawność zarządzania. Dała się zarysować duża dysproporcja w zarządzaniu gminami w Wielkopolsce i na Warmii i Mazurach, co w moim przekonaniu było wynikiem różnic w historycznym ukształtowaniu świadomości ceniącej własność (w Wielkopolsce) i jej nie ceniącej (skutki PGR-yzacji Warmii i Mazur).

Zróżnicowanie to widoczne było przede wszystkim w obszarze sprawnego wykorzystania lokalnych zasobów, szczególnie zarządzania lokalnymi zasobami finansowymi. W obrębie takiego zarządzania, widoczna była różnica w czytelności planów krótkookresowych i programów wieloletnich, w realizowanej polityce informacyjnej i współdziałaniu wszystkich elementów tworzących gminę.

Badając kwalifikacje i postawy osób wchodzących w skład organów gminnych nakreśliłem obraz, w którym można było przede wszystkim wskazać na:

• luki w podstawowej wiedzy radnych, szczególnie związane z zarządzaniem w obszarze zasobów pieniężnych gminy,

• rzeczywistą pozycję i rolę organu stanowiącego w samorządzie gminnym, która najczęściej sprowadzała się do zaklepywania tego co wnosił pod obrady organ wykonawczy – zatem najczęściej organ stanowiący był organem bezkrytycznie akceptującym wszelkie decyzje organu wykonawczego,

• brak inicjatyw ze strony radnych, aby wdrożyć czytelny plan dochodów i wydatków opierający się o zadaniowy układ wykonawczy, który jest podstawą wprowadzenia też nowoczesnego zarządzania kadrami opierającego się o wartościowanie stanowisk pracy,

• ograniczoną samodzielność finansową gminy, szczególnie w obszarze kompetencji w samodzielnym zarządzaniu lokalnymi zasobami pieniężnymi.

W prowadzonych badaniach wykazałem, że gminy w Wielkopolsce w odróżnieniu od gmin Warmii i Mazur wdrażają nowe, czytelne i transparentne zasady zarządzania publicznymi pieniędzmi. Analizując wyniki badań można przyjąć, że czynniki motywujące podjęcie decyzji o starcie w wyborach do rady samorządu gminnego tworzą bardzo złożony obraz. Najczęściej kandydaci chcą reprezentować swoją korporację zawodową (interesy swojej grupy zawodowej), stąd duża przewaga w radach gmin nauczycieli, rolników i pracowników administracji publicznej.

Duże znaczenie ma przynależność do określonej (najczęściej wspieranej przez osobę pełniącą funkcje organu wykonawczego) grupy społecznej/koterii czy partii politycznej, bowiem to najczęściej gwarantuje osiągnięcie sukcesu wyborczego.

Nadreprezentacja wybranych grup zawodowych i niedobór w radach osób mających doświadczenie w działalności gospodarczej uniemożliwia prowadzenie racjonalnej polityki rozwoju.

Badani uznali, że to nie kwalifikacje, ale przynależność partyjna i przynależność do określonej koterii przede wszystkim decyduje o wyborze na radnego. Radni wskazali, że aby być radnym trzeba przede wszystkim być przebiegłym, bezwzględnym oraz kierować się służalczością i nie mieć skrupułów. Mimo, że cechy te decydują o pozostaniu radnym, to u siebie przede wszystkim dostrzegają wysokie kwalifikacje. Radni nie ukrywają, że reprezentują interesy swoich korporacji zawodowych, nauczyciele mogą pomóc szkołom a rolnicy swoim kolegom z zawodu. W ich ocenie radni powinni przede wszystkim legitymować się wysokimi kwalifikacjami oraz być sumienni i pracowici. W mniejszym stopniu powinni być przedsiębiorczy, odważni, bezkompromisowi i wytrwali.

Prowadząc badania zwróciłem przede wszystkim uwagę na niedostateczną wiedzę radnych o układzie wykonawczym planu dochodów i wydatków (klasyfikacji budżetowej), zarządzaniu lokalnymi zasobami finansowymi, w tym o finansach lokalnych i szczególnie o jawności i transparentności finansów lokalnych. Czynniki te wpływają bezpośrednio na wykonywanie funkcji radnego i kompetencji określonych gminnemu organowi stanowiącemu. Radni w odniesieniu do siebie stwierdzają, że rozumieją obecny układ wykonawczy planu dochodów i wydatków, jednocześnie wypowiadają opinie, że ich koledzy i koleżanki radni słabo rozumieją obecną klasyfikację budżetową i plan dochodów i wydatków a mieszkańcy raczej nie rozumieją planu gospodarki finansowej w samorządzie gminnym.

Wyniki badań świadczą o wysokiej samoocenie i jednocześnie o niskiej ocenie innych radnych. Można przyjąć, że dążeniem osób kandydujących na radnych jest osiągnięcie sukcesu, zatem zostanie radnym, uzyskanie diety i być może innych korzyści związanych z pełnieniem funkcji radnego i jednocześnie zrzucenie całej odpowiedzialności za rozwój lokalny na organ wykonawczy.

Radni zazwyczaj akceptują bezkrytycznie propozycje stawek podatkowych i wielkość wydatków inwestycyjnych zaproponowane przez organ wykonawczy (nie udało się stwierdzić w żadnej z badanych gmin ekspertyz, wyliczeń czy studiów poprzedzających uchwalenie określonych stawek podatku lokalnego) - dyskusję wywołują tylko stawki, które bezpośrednio dotyczą radnych. Badani radni zdecydowanie opowiadali się za wysokim opodatkowaniem przedsiębiorców.

I na zakończenie

Gdy wracam myślami do wyników moich badań w całym 40-leciu mojej aktywności naukowej, to nie mogę oprzeć się wrażeniu, że badania i nauka jest obszarem odsuwanym na margines przez rządzących na każdym szczeblu w strukturze zarządzania państwem. W odniesieniu do samorządów gminnych mogę zdecydowanie podkreślić brak wiedzy o kompetencjach samorządu terytorialnego ze strony osób tworzących te samorządy oraz brak wiedzy radnych o zasobach materialnych i niematerialnych i zasadach ich wykorzystania. W mojej ocenie następuje niszczenie samodzielności, subsydiarności i transparentności w zarządzaniu samorządem gminnym.

Przed nami wybory do wszystkich organów samorządów terytorialnych na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Zadajmy sobie pytanie, kogo wybrać i kto powinien być naszym przedstawicielem w organie samorządowym. Zadajmy też sobie pytanie, czy nakreślony przeze mnie i będący wynikiem moich badań obraz władz lokalnych zmienił się w ciągu ostatnich lat i czy ta zmiana sprawiła, że zarzadzanie naszymi gminami jest korzystniejsze czy nie.

Mam nieodparte wrażenie, że radni to najczęściej członkowie wewnętrznej części friedmanowskiego żelaznego trójkąta, w którym wszyscy, w tym przede wszystkim urzędnicy budują mur broniący ich przed wrogiem, jakim jest niezależny wyborca i człowiek myślący.

Moje obserwacje ukazują, że urzędnicy wykonując zadania i opierając się na obowiązującym prawie często są wyrzucani przez nowe elity rządzące, bowiem wykonywali niewłaściwe w ocenie nowych elit prawo. Gdyby urzędnicy kierowali się zasadami prawa, które byłoby społecznie akceptowane, to też zostaliby wyrzuceni, bowiem nie wykonywali prawa akceptowanego przez rządzących.

Obserwując wybory widzę, że przede wszystkim liczy się przynależność do określonej grupy politycznej czy społecznej, zatem głosujemy albo na tych z partii „KROPKA” albo partii „PRZECINEK”. A gdzie w tym człowiek i jego kwalifikacje…….

Wszystkim zainteresowanym jestem w stanie nieodpłatnie udostępnić wszystkie moje monografie i artykuły, wystarczy zwrócić się do mnie na mój adres poczty elektronicznej.

Andrzej Józef Kozłowski
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.
Przypisy:
1. Kozłowski A. J., Kadra kierownicza administracji państwowej. Wydawnictwo Ostrołęckie Towarzystwo Naukowe, Ostrołęka 1991
2. Kozłowski A. J., Samorząd Terytorialny – historia, ustrój, finanse, zarządzanie. Soft Vision Oficyna Wydawnicza Szczecin 1997
3. Kozłowski A. J., Kwalifikacje radnych a zarządzanie zasobami gminy. Identyfikacja – Diagnoza - Kierunki zmian. Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2012